增量改进,全球治理转型挑战与中国的领导作用

陈志敏复旦大学国际关系与公共事务学院院长中国过去30多年的高速发展是在现有国际体系内实现的,对这一体系稳定和维系总体上有着重大的利害关系。“增量改进”全球体系东方早报:贵院刚发布的2014年“复旦全球治理报告”《增量改进——全球治理体系的改进和升级》中认为,新兴国家呼吁当前国际体系需要改革,推倒重来的可能性不大。清华报告主要关注中国外交的总体战略改革以及相应的制度转型,比较强调从中国的利益出发,来思考中国外交的转型。在中国外交面临众多挑战的今天,学院派学者的介入恐怕应是为中国外交提供新的理念、战略思想和政策选择的总体建议,而不是日常的具体对策建议。陈志敏:在我们看来,这些理念和概念的价值,是要明确中国的国际体系改革的总体战略取向。

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王勇 (进入专栏)   袁沙  

中国应“增量改进”国际体系

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陈志敏 复旦大学国际关系与公共事务学院院长

   内容提要:2008年全球金融危机以来,以美国为首的西方世界实力相对下降,以中国为代表的新兴经济体与发展中国家迅速崛起,推动了全球治理与国际体系的改革。在习近平新时代中国特色大国外交思想的推动下,中国从全球治理的“参与者”快速成为重要“引领者”,回应了国际社会希望中国在全球事务中扮演更重要角色的期待。中共十九大系统总结了过去五年来中国在推动全球治理改革上的新思想、新战略,提出推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体,并将坚持推动构建人类命运共同体作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一,顺应了时代发展的潮流,为全球治理转型注入了新动力。本文讨论了中国全球治理外交的新思想与新战略,以及在执行过程中可能遇到的诸多挑战。

中国过去30多年的高速发展是在现有国际体系内实现的,对这一体系稳定和维系总体上有着重大的利害关系。中国希望完善这一体系,改革体系中不合理和不公正的部分,希望未来的改进既不损害国际体系的有效运行,而且还要有利于国际体系治理能力的提升。因此,“增量改进”是最佳方式。

   关键词:全球治理 全球治理转型 全球治理外交 中国智慧 中国方案 中国外交

结伴不结盟实质就是不对抗不冲突、相互尊重、合作共赢,结伴不结盟对国际安全体系走出结盟对抗的意义不只是增量改进的效应,同时还推进国际安全体系升级换代效应。

  

美国总统奥巴马5月28日在西点军校发表外交政策讲话,强调美国必须还是全球领袖。中国外交部发言人秦刚29日不无调侃地说:“看来当世界老大的感觉不错。我不知道在国际关系中有没有能够预测未来的章鱼保罗。”

  

这从侧面表明,在多极化进程深化发展的今天,美国领导下的这个全球秩序的能力遭到削弱,不仅对全球治理的贡献能力有所下降,而且其全球治理的规范原则也出现合法性缺失,因此受到质疑。

本文原刊于《中国国际战略评论2018(上)》

现有体系面临改革需求。中国在国际体系的改革进程中利害关系最大,中国可以提出什么样的改革战略?学者可以提供什么支持?东方早报就此专访了复旦大学国际关系与公共事务学院院长陈志敏。

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西方主导体系的问题

编辑部:北京大学国际战略研究院

东方早报:美国全球战线收缩,欧洲经济乏力,西方主导的国际体系会垮掉吗?

出版社:世界知识出版社

陈志敏:垮掉还不至于。在多极化背景下,在西方学者看来,西方中心主义的治理模式有其坚持的理由。这些理由至少有四个方面:首先,至少在目前,西方主要国家在军事、经济和软实力方面都仍然占据上风。其次,冷战后非西方大国接受西方主导的国际制度的经验,也让西方感到,可以通过有限让权来吸纳非西方大国。再次,西方也寄希望于新兴大国之间的矛盾会妨碍它们挑战现有国际制度的联合努力。最后,在西方危机缓解而新兴大国发展速度放缓的背景下,西方正在找到新的自信感。

出版年:2018年6月

东方早报:现有秩序有哪些问题?

  

陈志敏:我们需要注意的一个事实是:我们不能把现有的国际制度全部视为西方建构的,新兴大国确实参与到了国际制度中去,其中的一些重要组成部分是反映发展中国家利益的国际制度。比如《联合国宪章》的主权平等原则和不干涉内政原则,事实上都是发展中国家不断争取获得的。

  

从逻辑上而言,西方的吸纳战略也存在一个悖论:西方如何可能让新兴大国分享决策权而又不让它们对决策产生影响?不论是有限分权,还是“欺骗性”分权,如果我们相信新兴大国未来在国际力量对比中将最终占据优势地位,这两种策略都是不可持续的。

   2008年全球金融危机以来,以美国为首的西方世界实力相对下降,以中国为代表的新兴经济体与发展中国家迅速崛起,国际格局进入大调整、大转型的新时期。与此同时,2016年以来,国际社会接连发生英国“脱欧”、特朗普当选美国总统等“黑天鹅”事件,民粹主义、民族主义与保护主义等逆全球化思潮社会政治影响扩大,中国和平发展面临更加错综复杂的国际环境。面对国际乱局与挑战,以习近平为核心的党中央在中共十九大上高举维护经济全球化、和平发展的大旗,对国内外形势作出科学判断,提出中国外交与全球治理等一系列新思想、新政策,回应国际社会对中国在全球事务中作用的期待与疑虑。

还有一个实质性的问题:目前的国际制度正在3个领域经历重要的转型,每一个领域都可能产生新兴大国与西方国家之间围绕国际制度塑造与建构的斗争。

  

第一个是西方试图对更多体现发展中国家利益的那部分现存国际制度进行改造。比如用保护的责任来替代不干涉内政原则,用人权保护来消解主权平等原则,用环境保护来压缩发展中国家的发展空间等。这些改造努力肯定会遭到新兴大国的抵制。

   一、国际关系失序与全球治理转型的挑战

第二个是西方希望改造现有国际制度中对自己原来有利但现在不那么有利的部分。比如自由贸易是西方倡导的,但是当新兴大国和发展中国家加入自由贸易体制,并发展出有全球竞争力的产品和产业时,西方正在用各种名目回归贸易和经济保护主义,这自然会与发展中国家发生制度和规范冲突。

  

第三个是试图延续现有国际体制中对自己有利对别人不利的那些部分。西方国家对当前主要国际经济组织的掌控有其历史根源,但在经济权力更加均衡化的今天,用抵制和拖延的手法阻止这些组织进行必要的改革,将严重影响这些组织的合法性和有效性。如果发展中国家不能根据有序的原则来实现对这些组织的改造,它们势必要在现有体制之外来建立具有替代性潜力的平行组织,比如进入实质谈判阶段的金砖国家发展银行计划。

   在经过高歌猛进发展的20年后,美国与西方主导的经济全球化步入了调整期。特别是2008年全球金融危机以来,国际力量转移加快发展,美国霸权相对衰落,进入战略收缩时期,美国与西方对国际事务的影响力明显下降。与此同时,以中国为代表的新兴经济体与发展中世界快速崛起,它们迫切希望改革全球治理体系,获得与其新增实力相匹配的国际话语权。很明显,面对新兴经济体改革全球治理体系的呼声,以美国为首的西方国家虽然表现出一定的灵活性,比如通过增强二十国集团(G20)的作用扩大全球经济治理机制,但它们仍然拒绝对二战后由美国和西方国家主导建立的国际机制与规则做出实质性的让步。从某种程度上讲,面对经济、政治、安全及气候变化等全球性问题的挑战,当前全球治理体系普遍存在国际“公共产品”供应不足的问题,国际关系的“失序”现象日益严重。

  

   第一,传统西方大国走向政治孤立主义,逃避国际责任。2008年全球金融危机后,孤立主义思潮在西方获得不少市场。比如,美国对外关系委员会会长理查德·哈斯倡导美国应坚持孤立主义,减少国际义务,将主要政治资本用于国内建设和发展。[1]特朗普以“让美国再次伟大”为竞选口号赢得大选,2017年上台后推行“美国优先”政策,先后退出跨太平洋伙伴关系(TPP)、联合国气候变化《巴黎协定》《全球移民协议》,实施单边主义与保护主义政策,贸易战全面开花;削减联合国费用支付,大肆减少承担的国际维和义务。英国“脱欧”、欧洲反难民运动等表现出民粹主义、保护主义与孤立主义对欧洲传统大国的影响。欧美大国的孤立主义与单边主义使得全球公共产品供给“赤字”更加严重。

  

   第二,美国等西方大国不愿在国际机制中让渡权力,拒绝对现有国际机制进行大的实质性改革,使得全球治理体系转型遭遇巨大阻力。现行国际治理体制是美国等西方国家在二战后建立的,它们在政策偏好、投票结构、人员配置等方面占有绝对优势。尽管新兴经济体与发展中国家在20世纪90年代以来实力快速上升,国际实力分配在向新兴经济体转移,但是,美国为首的西方发达国家在推动国际体系改革方面行动迟缓,不愿意让渡权力。最明显的例证是,2008年全球金融危机后,为了获得新兴经济体的帮助,美欧发达国家同意二十国集团(G20)取代七国集团(G7)成为全球经济治理的“主要平台”,但是,美国以国内理由拖延国际货币基金组织份额改革多年,延缓了国际体制改革的步伐。[2]虽然美国国会2015年批准了上述扩大新兴经济体投票份额方案,发展中国家在世界银行的投票权也从44.06%上升至47.19%,但是,都未能改变美国“一票否决”的旧有投票架构,凸显现行国际体制的不平等性。[3]国际安全体系的改革更加迟缓,美国等西方国家坚持冷战时期的安全同盟体系安排,拒绝按照“共同安全”“合作安全”的思路对现有国际安全体系进行调整。

  

   第三,新兴经济体间发展不平衡,部分国家实力衰退,影响了新兴经济体推动国际体系改革的整体影响力。21世纪以来,新兴经济体群体性崛起改变了全球治理体系的格局,但近年来随着全球经济结构性调整的深入发展,依赖于能源原材料出口的部分新兴经济体增速放缓,内部矛盾激化,出现政治与社会动荡。此外,受到传统边界纠纷、“一带一路”等因素影响,中国与印度关系受到冲击,也影响了新兴经济体之间进一步形成推动国际体系改革的合力。新兴经济体内部分化与新老力量互动的不确定性直接影响全球治理的转型。[4]

  

   第四,国际治理“碎片化”阻碍全球治理转型。在多边贸易体制问题上,西方与发展中国家之间迟迟无法达成妥协,致使WTO多哈回合谈判陷入长期僵局,当前美国政府甚至提出宣判多哈回合谈判“死刑”。在多边贸易体制改革长期难产情况下,美欧日曾推动自我主导的跨太平洋伙伴关系(TPP)等双边或多边自贸协议安排,使得全球贸易治理机制进一步“碎片化”,加剧了统合全球治理体系的难度。[5]治理“碎片化”问题同样存在于国际安全、发展等领域。

  

   第五,最重要的是,全球治理体系供给不足与日益增长的全球治理需求之间的矛盾日益突出。随着全球化迅速发展,全球相互依赖关系日益密切,与此同时,热点地区宗教、民族、地缘政治等矛盾和冲突未能得到很好解决:“阿拉伯之春”后中东、北非地区部分国家陷入动荡、内战,西方政治军事干预以及地区大国的介入使得秩序与和平迟迟无法恢复:叙利亚内战导致大量难民涌入欧洲;广大发展中国家由于长期缺乏基础设施投资,致使其经济社会发展严重滞后,部分所谓“失败国家”沦为恐怖主义的温床;恐怖主义、气候变化、流行疾病、毒品、人口贩运等全球性问题无法得到有效控制。这些问题都需要通过加强全球治理机制,加大国际公共产品供给才能得到解决。但是,当前最大的问题是,在这些问题上主要大国特别是美欧国家试图减轻负担,专注于国内问题,不愿提供更多国际公共产品。全球治理赤字问题将长期困扰全球化的世界。

  

   二、十九大全球治理新思想与新战略

  

   中共十九大对新时代中国外交面临的新形势与全球治理转型困境做出了科学判断,并在此基础上总结提出了新时代中国全球治理外交的新思想与新战略。主要形势判断包括:[6]

  

   当代世界正发生前所未有的深刻变革,世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化等深入发展,新兴经济体和广大发展中国家快速集体崛起,推动国际力量对比更趋均衡。因此,加强全球治理,推动国际体系变革是顺应全球化时代的发展需要。

  

   和平与发展仍然是时代主题。世界各国越来越成为“你中有我、我中有你”的相互依存的命运共同体。没有哪个国家可以独自发展,也没有哪个国家可以独自应对人类面临的各种挑战。求和平、谋发展、促合作、图共赢,是各国人民的共同期待,也是不可阻挡的时代潮流。

  

   另一方面,全球化的负面影响同时显现,增加了世界的不平衡性、不稳定性与不确定性。全球经济增长动能不足,贫富分化日益严重,地区热点问题迟迟无法解决,恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延,这些问题反映了全球化发展的负面后果。这些挑战是对人类社会的共同考验,凸显加强国际合作的必要性和紧迫性。

  

   基于对国际形势的综合研判,党的十九大得出结论,当前和今后一个时期,国际形势将继续处于深刻复杂变化之中;对中国来说仍处于重要战略机遇期,机遇与挑战并存。我们要始终保持战略定力,掌握战略主动,影响、塑造国际关系与国际格局的发展,推动全球治理体系的改革是扩大中国国际影响的重要途径。

  

   针对国际社会存在的对中国快速发展的疑虑,十九大做出了回答。十九大报告指出:“中国共产党是为中国人民谋幸福的政党,也是为人类进步事业而奋斗的政党。中国共产党始终把为人类作出新的更大的贡献作为自己的使命。”中国共产党作为中国的执政党,将实现中华民族伟大复兴、带领人民创造美好生活视为其矢志不渝的历史使命和奋斗目标,但是,中华民族复兴的中国梦与世界各国人民的梦想是相通的,中国梦造福中国人民,也造福世界人民。崛起的中国对于世界和平与繁荣的贡献将主要体现在:中国将通过自身稳定发展和对外开放,为世界发展提供新动力;通过中国特色社会主义道路、理论、制度和文化建设,为人类政治文明与政治发展作出新探索;通过建设性参与解决国际地区问题,为国际关系注入更多稳定性和确定性;通过推动全球治理体系变革,为世界长远发展贡献更多中国智慧和力量。

  

   十九大报告明确提出,中国特色大国外交要推动构建新型国际关系、推动构建人类命运共同体,是新时代中国外交的中心任务,并将坚持推动构建人类命运共同体作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一。

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