香岛基本法,东方之珠财政司厅长

内容提要:《香港基本法》作为香港的“小宪法”,是香港在回归后保持持续稳定与繁荣的重要法律保障。本文结合《香港基本法》,尤其是其中有关经济方面的规定以及香港回归15年来的经济发展状况,从香港经济的产权基础、运行机制、财税和金融体制以及自由港制度等方面着手分析其经济制度,并对香港经济社会领域中存在的一些问题进行讨论。

原标题:香港财政司司长:公共财政政策应确保财政稳健及对经济波动有抗御能力

关 键 词:《香港基本法》 经济制度 自由竞争

中新社香港2月22日电 香港特区政府财政司司长陈茂波22日发表2017至2018年度《政府财政预算案》,他在阐述其公共财政的目标与方向时指出,公共财政政策的两个重点是:确保财政稳健及对经济波动具有抗御能力。

作者简介:陈广汉,宋珊珊,中山大学港澳珠江三角洲研究中心

陈茂波说,香港税基狭窄,而且政府收入来源集中。然而作为一个细小而开放的经济体,香港的经济表现容易受环球经济波动影响,并非政府所能控制。倘若外围经济环境突然恶化或波动,政府收入将直接受到冲击。

“一国两制”方针的提出为香港顺利回归和保持社会经济稳定与繁荣奠定了基础,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)为“一国两制”的实施提供了法律保障。经济制度是整个社会制度的基础,《香港基本法》作为一部具有宪法性质的全国性法律,对香港经济制度作出的相关规定,确保了香港基本经济制度的稳定。香港回归15年的经济发展历史表明,《香港基本法》有关香港经济制度的规定是香港经济稳定、繁荣与发展的重要保证。

陈茂波认为,处理年度盈余的时候,应考虑其来源和性质,结合当年的经济情况和外围环境,以及社会未来的需要和市民的期望,作出平衡的分配。

《香港基本法》对香港经济制度的规定广泛且丰富,其第五章是专门就经济领域的立法。此外,在《香港基本法》总则及第三章、第七章等章节也涉及经济活动的诸多方面。本文将结合《香港基本法》相关内容,从产权基础、运行机制、财税和金融体制以及自由港制度等方面对香港经济制度进行分析,并结合香港回归以来的实践提出一些值得思考的问题。

财政储备方面。陈茂波说,在判断财政储备的水平是不是合适时,既要考虑政府现时恒常开支的水平,也必须考虑政策措施在全面实施后的财政承担,以及其对政府中、长期开支的影响。

一、以私有制为产权基础

他强调,国际金融中心的地位对香港和对国家都非常重要,而金融稳定的基石是信心。要成功维持国际社会对香港的信心,政府稳健的理财,以及雄厚的财政实力至为重要。

私有制是资本主义经济制度的基础,私有财产权则是私有制在法律上的表现形式,具有神圣不可侵犯的地位,《香港基本法》规定香港在回归后仍然实行原有的资本主义经济制度。虽然以私有制为基础的产权制度也是香港经济领域出现垄断、贫富差距扩大等问题的根源,但是它对保证香港经济在回归后保持稳定、繁荣与发展的作用是毋庸置疑的。《香港基本法》中关于保护私有财产权的规定是相当完备的。

陈茂波认为政府应使则使,善用储备造福社会,同时必须严守财政纪律,确保开支的增长适度,并与整个社会的财政承担能力相称,保留足够的财政储备,以支持社会和经济的发展,应对不时之需和人口急速老化的挑战。

从精神上看,保护私有财产权被当做一项基本的原则规定下来。例如,《香港基本法》总则第6条规定:“香港特别行政区依法保护私有财产权。”这项规定确立了对私有财产权进行保护的基本原则,其他从属规定也是在这一基本原则下展开的。

税务政策方面,陈茂波指出,负责任的政府要在不同的经济环境下维持庞大的公共开支,不能轻言减税而动摇政府收入的基础;也不应经常调整税率,因为这会影响税制的可预测性,损害投资者的信心。

从内容上看,《香港基本法》第五章中第105条从三个层次上对保护私有财产权的具体内容进行了规定。第一,规定“香港特别行政区依法保护私人和法人财产的取得、使用、处置和继承的权利”。简言之,即法律保护私人完整的财产权利。第二,规定“依法征用私人和法人财产时被征用财产的所有人有得到补偿的权利。征用财产的补偿应相当于该财产当时的实际价值,可自由兑换,不得无故迟延支付”。政府可能因为发展公共设施需要征用私人财产。可以看出,法律为了保护被征用的财产权利,详细、全面且明确地规定了征用必须是因公共利益需要且依法进行,同时,征用必须是有偿的。第三,规定“企业所有权和外来投资均受法律保护”。企业所有权可看做私有财产权的延伸。

作为一个国际大都会,香港的本地资本和外来投资均对香港的经济发展起着决定性作用。因此,《香港基本法》关于“企业所有权和外来投资均受法律保护”的规定为当地资本和外来投资提供了法律保障,也是促进香港经济繁荣与稳定的基础。①

二、自由竞争的经济运行机制

香港信奉自由竞争的经济理念,是世界上自由度最高的经济体。这不仅是由于其独特的地理位置和英国殖民地背景,也缘于特殊的历史背景和特定的理论基础。

从历史背景来看,出于激发香港这个贸易“据点”活力的考虑,自侵占香港之始,英国殖民者就在香港实施资本主义经济制度,按照资本主义私有制的方式处置香港的一切资源并实施自由港制度。因此,香港在“二战”以前英国殖民统治的100年间,形成了带有殖民地性质的资本主义经济制度。

从理论基础来看,当时西方社会流行的正是自由资本主义的经济思潮。18世纪后期至20世纪20年代,以亚当·斯密为代表的古典经济学家认为,自由市场机制或“看不见的手”基本上可以保证个人利益和社会利益有机结合、资源的有效配置和经济发展所需的资本统一。对于当时地域狭小、资源贫乏的香港来说,建立自由港及相应的自由经济制度正是调动每一个香港人积极性和潜能,使当地资源得到最优配置的最佳选择。亚当·斯密还认为,政府的职责应当只是充当一个“守夜人”,不必过多地干预经济。这也是后来香港“积极不干预”政策体系的起源。香港的经济体制以及政府角色的定位也无疑是以此理论为指导的。

综上所述,正是上述历史背景和理论基础的共同作用,才形成了香港自由竞争的经济制度和“积极不干预”的政策体系。自20世纪60年代以来,香港政府逐渐形成了一套比较系统的经济政策。

香港经济政策的核心内容是自由放任。它完全是以亚当·斯密的经济自由主义理论为依据的,而现代世界经济竞争的激烈远非资本主义早期可比,如果仍然完全“自由放任”,也会危及经济的稳定性。因此,香港政府又需采取一定的政策干预补救实行自由放任政策所带来的缺陷,也就是所谓“积极不干预”政策体系。它是20世纪70年代由出任香港财政司的夏鼎基提出并建立起来的经济政策体系,并得到其继任者的推崇与延续。此种政策体系包含两方面含义:一方面,以自由放任为经济政策的基础;另一方面,在敏感领域或必要时候,政府对经济实施适度的干预。它具体表现为在对自由贸易政策、自由出入关境和自由外汇市场等方面实施不干预政策,却对土地买卖实施积极的干预,而对经济的某些行业和方面,则视具体情况选择使用干预与不干预的手段。这些制度后来也都在《香港基本法》中得到了保障和贯彻。

香港历来遵循“小政府,大市场”的原则,最大限度地维护自由企业制度和保障、发挥市场自动调节的机能,在各个领域都采取自由竞争的经济政策,将最大限度的市场调节与最小限度的政府干预相结合。其自由市场的运行主要是通过市场机制实现的。市场机制是香港市场经济的灵魂,包括市场供求、价格和竞争三种机制,三者共同作用,调节资源流向,把资源配置到高效率的部门。

供求机制是市场的基本反应机制,它通过影响市场价格,从而引导社会资源的配置;香港所奉行的价格理论认为,价格由市场供求进行调节从而自发形成,在微观上,普遍由企业以需求或竞争为导向自由定价;在以自由经济著称的香港,优胜劣汰的竞争机制作用于资本、劳动力、土地、产品和服务等一切市场,大大地增强了市场活力。这三种机制相互作用保证了香港经济高效的运行。

自由竞争不仅是香港经济长久以来保持活力的源泉,也是香港经济高效运行的核心动力。香港自开埠起就成为了自由港,并且发展成为举世瞩目的东方明珠。《香港基本法》第114条规定:“香港特别行政区保持自由港地位,除法律另有规定外,不征收关税。”这项法律保证了香港自由港的地位,也为香港今后的发展创造了良好的市场环境。

此外,自由竞争的体制还体现在金融领域,金融市场的经营自由也得到了法律的保证。《香港基本法》第110条规定:“香港特别行政区的货币金融制度由法律规定。香港特别行政区政府自行制定货币金融政策,保障金融企业和金融市场的经营自由,并依法进行管理和监督。”本项规定不仅给香港的金融业发展创造了良好的经营环境,而且有利于香港国际金融中心地位的巩固。

三、自主、审慎的财政政策

香港自主、审慎的财政政策是指香港原先审慎的财政原则在回归后得到了中央政府给予的高度自主权。香港政府的理财思想——审慎理财,始于英国政府的《殖民地章则》中对各殖民地政府审慎理财、量入为出的要求,香港自1843年以来一直恪守这一理财原则。财政预算准则是香港政府理财思想的具体体现,这使编制预算案有所依循,减少了随意的成分。对于财政预算准则的发展,最为著名的是20世纪60年代的郭伯伟(John J. Cowperthwaite)及70年代的夏鼎基(Philip Haddon-Cave)两位财政司,他们既确立了香港公共财政的基础,更使香港公共财政成为审慎理财的典范。

郭伯伟在60年代初出任香港财政司后,十分重视财政预算准则的制定与应用,他在其首份预算案中作出会计上的改革,强调经营账目盈余的重要性,认为经营开支②乃政府作出长期承诺的开支,较非经营开支③更重要。继任的夏鼎基认同郭伯伟的理财思想,并进一步把非正式的财政预算准则正规化。所以夏鼎基在提出其第一份预算案(19721973年度)时,指出经营开支不应多于经营收入④的70%,而经营账目盈余应能支付75%或以上的非经营开支。夏鼎基亦明确地订定非经营收入最少能支付25%的非经营开支。另外,他还基于19761977年度预算案提出公营部门(公共开支占国民生产总值的比例)上限的看法,将审慎理财的思想进一步具体化、制度化。

夏鼎基之后的财政司彭励治、翟克诚、麦高乐等也都一脉相承,一致坚持审慎理财的精神并不断完善财政预算准则体系。港英政府最后一任华人财政司曾荫权也表示了对香港传统的理财思想和财政政策的肯定态度,他强调:“政府在管理公共财政时,将会继续恪守的各项理财原则,其中以量入为出这一原则最为重要。我决意维护稳定的财政储备,并坚决捍卫现时港元与美元的联系汇率。”另外,曾荫权在其2011年行政长官施政报告中也指出:“目前政府在审慎理财原则下,公共开支以不超过本地生产总值百分之二十为指标。我认为这一财政纪律要保持下去。从实践可见,这有助保持香港长远的竞争力和应对世界经济的急速变化……”不难发现,从港英政府到回归后的特区政府,香港政府都秉持着审慎理财的思想,坚定不移。

香港自主的财政政策不仅充分体现了特别行政区享有高度自治权,也体现了中央对港人利益的照顾。为保证香港回归之后的长期稳定与繁荣,《香港基本法》就香港的财政制度作了如下两个方面的规定。第一,保持香港的财政独立,即香港特区政府既不用向中央政府缴纳收入,中央政府也不在香港直接征税。《香港基本法》第106条规定:“香港特别行政区保持财政独立。香港特别行政区的财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府。中央人民政府不在香港特别行政区征税。”这项规定表明香港特别行政区财政不属于国家财政的组成部分,不列入国家财政的整体预算。香港特别行政区政府能自行制定财政政策,管理自身的财政事务;中央不干预香港特别行政区的财政事务。第二,香港政府自身需保持收支平衡且开支的增长不能超过经济增长。量入为出、收支平衡或略有节余是香港多年来形成的行之有效的财政原则。《香港基本法》第107条规定:“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则,力求收支平衡,避免赤字,并与本地生产总值的增长率相适应。”上述规定不仅要求特区政府的财政预算能量入为出,有多少收入决定多少支出,还要求其财政预算收支与本地生产总值增长率相适应。实行审慎的财政政策,对保持香港的国际竞争力和维护经济的长期繁荣稳定非常重要。

“财政预算以量入为出为原则,力求收支平衡,避免赤字,并与本地生产总值的增长率相适应”能通过财政预算赤字盈余、财政储备以及公营部门体积几项指标具体来反映。从1985年到1997年,香港财政一直保持盈余。然而,1998年亚洲金融危机对香港经济产生了严重的负面影响,虽然特区政府动用1100亿港元外汇基金捍卫了香港股市和联系汇率制度,但是金融危机造成了香港的楼市、股市暴跌,经济持续下滑,从而导致政府财政收入特别是政府卖地收入锐减;为了维护香港的繁荣稳定,特区政府采取了一系列积极的扩张性财政政策拉动经济增长。伴随着财政收入的下滑,以及支出的大幅上升,加之“非典”对香港经济的影响,使香港连续4年出现财政赤字。但2004年以后香港经济又有3年保持了超过6%的高速增长,香港财政又转为盈余。从香港政府的财政储备来看,至1997年财政储备达到了3707亿港元,占到了本地生产总值的35%。虽然随后几年由于财政赤字,财政储备有所下降,但之后连续盈余使2011年累计财政储备达到了5954亿港元,高额的财政储备反映了香港政府长期以来力求财政盈余的财政政策。另外,从香港回归以来各个财政年度的财政预算及其执行结果来看,期间香港特区政府财政司共提出了10个赤字预算案,但实际执行的结果只出现了5次财政赤字,近三分之二的年份出现的是实际盈余。其主要原因是香港政府在提出预算时,往往采用高估开支、低估收入的策略,以避免财政赤字,这也是香港政府审慎理财的重要体现。从回归以来香港财政的盈余赤字情况来看,除去经济危机等不可预知因素造成的影响,香港政府切实贯彻了“量入为出,力求收支平衡,避免赤字”的财政原则。

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图1 回归后香港财政预算与结算状况

说明:盈余/赤字为政府收入减去政府支出,正数代表盈余,负数代表赤字;政府收入与支出包括一般账目以及基金的收入支出。

资料来源:香港特区政府统计处(

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图2 回归后香港财政储备状况

资料来源:香港特区政府统计处(

公营部门体积是指公共支出总额⑤占本地生产总值的比例,它代表了政府所占用的公共资源占整个社会产出的比例。香港财政预算的准则之一就是总支出增长准则,即控制政府支出的增长,使其不致持续不断上升,令公营部门过度膨胀。20世纪70年代香港财政司夏鼎基曾提出需将公营部门体积限制在20%以内,虽然20%这一数字备受争议,但控制政府总支出增长的观点被广泛接受,在他之后的历任财政司也致力于将香港的公营部门体积控制在20%以内。《香港基本法》所规定的财政预算“与本地生产总值的增长率相适应”也是对公营体积的要求。

图3列出了回归以来香港各年的公营部门体积,数据显示香港政府在回归后成功地将公营部门体积控制在了20%左右,2003年的公营部门体积达到最高的22%,多数年份均不高于20%这一上限。这说明在这一点上香港政府也很好地落实了《香港基本法》的规定。

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图3 回归后香港公共开支占本地生产总值百分比

资料来源:《香港统计年刊》。

四、低税收政策

香港现行税制由《税务条例》及其附例和香港税务规则构成,它规定了香港税收和稽征事项,香港的税收和税务处理都是依此规则并结合有关判例进行的。从总体上看,香港税制具有税制简单、税目稳定、税率低、累进性不强以及税收区域性界限分明的特点。

以收入为基础的税收制度

香港税制中税额负担的界限以有利于取得足够的经常收入为限,可支付政府一般账目总开支的大部分,并将财政储备维持于一个合适的程度。香港历次税改的指导思想都以1976年第三次税务条例检讨委员会的讨论重点为依据:“就香港现时的经济环境而言,所需要的是:①较低水平的直接税;②按特定税率制定的税制应尽可能收取最多的税款;③有关法例的施行应该是简单而不昂贵的;④研究现行香港税务条例中有关溢利和其他入息的税收制度……”可见,香港税收制度以收入为基础,税制的调控意识较弱,这与其所奉行的“积极不干预”的经济政策是密切相关的。

简税制、低税率的税收政策

香港税收政策的制定尽可能不影响香港内部的成本、价格结构以及投资决定,并且最大限度地吸引外资。为此,香港采取低税率、少税种的做法。如直接税的税率始终控制在20%以下,标准税率最高也只达到过17%,始终把税种限制在尽可能小的范围,至今也只有15个税项。另外,香港不设投资利得税,对保护投资者积极性和激发企业进取精神具有重要作用。

属地制的课税原则

香港税制一直坚持来源地原则而不是居住地原则,因此,只有在香港赚取或获得的收入才需课税。对于在香港境外产生的收入,除非被视为来源于香港,否则无论是否汇款到香港,均无需纳税。该原则避免了国际性公司在香港双重纳税问题,刺激了公司经营离岸业务的积极性,有利于香港经济的国际化。

以直接税为主的税制结构

无论是税种结构还是税负结构,香港一直采用的是有利于投资的低税率政策,并不断调整之间的比例,在减少所得税的同时,开征间接税种,扩大税基。但总的来看,香港税制结构是以直接税为主体的。近些年来,香港直接税和间接税的比例一直在55∶45左右。

政府和民众共同影响税制修订

为适应经济环境的变化和发展需要,香港的《税务条例》时有修订。《税务条例》的历次重要修订均是首先公布,让市民发表意见,政府适当考虑民众的建议进行修改、制定,并且逐渐增加咨询渠道,同时也鼓励市民提出批评和建议。

税收是香港财政收入的主要来源,香港长期以来形成和实施的简税制、低税率也是促进其经济腾飞和持续繁荣的重要因素。香港长期采取低税政策,税制简单且开征税目稳定,使其具有较强竞争力。为维持香港“自由港”和“购物天堂”的特有优势,《香港基本法》第108条规定:“香港特别行政区实行独立的税收制度。香港特别行政区参照原在香港实行的低税政策,自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。”这项规定也强化了这种竞争优势。实践证明,实行低税政策的确有利于吸引外资、改善投资环境,也有利于增强本地产品的国际竞争力。

《香港基本法》重点强调香港政府应该继续实行其所一直坚持的低税政策。虽然香港共设有十几个税种,但是其税收总额中比例最大的是利得税、薪俸税和物业税三个税种。下面通过对回归以来这三个税种标准税率变化的分析来反映香港低税政策实施情况。

从回归以来香港最主要的三个税种标准税率的变化情况可以看出,从1997年至2002年,三种税的标准税率都保持了回归之前的水平。但从2003/2004财政年度起,三种税率都发生上调,利得税从16%一次性上调到了17.5%,而利得税则从15%分两年上调至16%,薪俸税和物业税的标准税率也都分两年从15%上调至16%。香港政府之所以提高税率,直接原因是在2003年之前的连续四个财政年度综合账目赤字,连续五个财政年度经常账目财政赤字,2002/2003年度的综合账目财政赤字达到了本地生产总值的5.5%。鉴于此种情况,香港政府认为:“如果情况继续变坏,有可能导致资金外流,带动利率抽升,打击经济复苏势头,甚至触发金融危机。”因此,此次标准税率的提高主要目的是弥补过去几年巨额的财政赤字,考虑到普通民众的承受能力,利得税、薪俸税以及物业税都是分两期进行提升。另外,随着经济形势好转,财政司司长曾俊华在2008/2009年度的政府财政预算案中提出了藏富于民的建议,将之前提高的税率又全部调回到2002年的税率水平。

从回归以来主要税种的税率调整来看,香港政府的税收政策旨在达到收支平衡,在能够满足政府支出的前提下尽量设置低的税率。香港政府长期以来的“小政府、大市场”以及“积极不干预”理念令政府支出尽量保持在一个较低的水平,这也是香港能够一直坚持低税政策的重要原因。

五、独特的货币金融制度

香港的货币管理体制是围绕着联系汇率制的形成和演变而建立和发展起来的。1993年以前,香港一直没有中央银行,在香港的中央银行——金融管理局建立起来前,联系汇率制已运作了10年时间,期间香港已确立了国际金融中心的地位。当时,中央银行的职能是分别由政府部门、同业组织和商业银行共同承担的。香港金融管理局于1993年4月1日成立,接管了外汇基金在联系汇率制框架下稳定币值的职能,同时也承担起规管银行系统和提供中央结算的职能。金融管理局是香港政府架构中负责维持货币及银行体系稳定的机构,其主要职能为:维持港元汇价稳定;通过稳健投资策略,管理外汇基金;促进香港银行体系稳健;发展香港金融市场基础设施,使货币畅顺流通;等等。总之,香港能维持和巩固其国际金融中心地位离不开其独特的货币金融制度体系,这一体系也得到了《香港基本法》的保障。

没有稳定的货币就不可能有发达的金融业,港元作为香港的法定货币,在香港的经济和金融活动中发挥了重要的作用。港元对内对外币值相对稳定,能够自由兑换成世界上的主要货币。稳定的港元正是香港成为国际金融中心的重要因素之一。根据《香港基本法》第110条规定:“香港特别行政区的货币金融制度由法律规定。香港特别行政区政府自行制定货币金融政策,保障金融企业和金融市场的经营自由,并依法进行管理和监督。”香港实行以“稳定联系汇率”为唯一目标的货币政策。

港元作为香港货币金融制度的核心,在香港特别行政区成立后,保持港元的原有地位有利于保持香港国际金融中心的地位。《香港基本法》第111条规定:“港元为香港特别行政区法定货币,继续流通。港币的发行权属于香港特别行政区政府。港币的发行须有百分之百的准备金。港币的发行制度和准备金制度,由法律规定。香港特别行政区政府,在确知港币的发行基础健全和发行安排符合保持港币稳定的目的的条件下,可授权指定银行根据法定权限发行或继续发行港币”。这一规定使港元有了稳定的基础和健全的发行机制,其具体表现为港元的发行权属于香港特别行政区政府和香港政府可授权指定银行发行港元。

香港外汇基金是根据《外汇基金条例》设立的,主要目的是影响港元的汇率,维持稳定健全的货币金融体系,以维持香港国际金融中心的地位。所以,《香港基本法》第112条还规定:“香港特别行政区不实行外汇管制政策。港币自由兑换。继续开放外汇、黄金、证券、期货等市场。香港特别行政区政府保障资金的流动和进出自由。”这两项规定不仅有利于保证香港的金融稳定与安全,也为保持香港的国际金融中心地位提供了充分的法律保障和市场环境。第113条规定:“香港特别行政区的外汇基金,由香港特别行政区政府管理和支配,主要用于调节港元汇价。”以此保障港元的稳定和维持香港国际金融中心地位。

金融业是香港经济的“中枢神经”,从20世纪六七十年代以来,经过40多年的发展,香港已经成为一个蜚声世界的国际金融中心。香港以其自由开放的姿态和日益发展壮大的规模跻身于国际各大金融中心的行列,并与纽约、伦敦、东京等国际金融中心齐名。在世界经济相互依存和全球金融不断一体化的趋势中,香港的国际金融地位更加举足轻重。根据2011年11月伦敦金融城公布的全球金融中心指数显示,香港以770分,排在伦敦和纽约之后,成为全球排名第三的国际金融中心。该指数是根据金融人才的可得性、监管环境、对国际金融市场的参与程度、商业基础设施的便利程度、对顾客的便利程度、公平公正的商业环境等14项指标对世界主要金融中心城市进行评价得到的。表1是2010—2011年GFCI指数前12位的排名情况。由此可以看到,香港稳居世界金融中心第三的位置,而且对比伦敦、纽约评分的波动,香港的GFCI指数逐年上升。所以,我们认为,香港能维持其国际金融中心的地位离不开《香港基本法》保障下稳定的法律环境。

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随着香港的回归,关于香港国际金融中心发展和未来的疑虑开始出现。并且,只有保持香港国际金融中心的地位才能保持香港的长期繁荣和稳定。为此,《香港基本法》第109条规定:“香港特别行政区政府提供适当的经济和法律环境,以保持香港的国际金融中心地位”。香港金融市场的发展,离不开完善的法律制度,回归后香港国际金融中心地位的巩固和发展也离不开稳定的法律环境。这是世界各国和地区中仅见的以宪制性文件的形式对一个地区国际金融中心地位加以确认的规定。

六、高度开放的自由港

香港作为世界上经济最开放的地区和著名的国际贸易中心,对外贸易一直以来都是香港经济增长的“发动机”,对香港经济发展起着举足轻重的作用,可以说是香港对外贸易带动了香港经济结构的转型。要维持香港经济的繁荣与稳定,最重要的一点就是维持包括自由贸易、自由汇兑和企业经营自由等在内的自由港政策,维持香港对外贸易的兴旺与发达。

从开埠至今,香港对外贸易发展可划分为三个不同的阶段:第一阶段是1841年香港开埠到1951年,香港作为以转口贸易为主的远东转口港;第二阶段是1952年到1984年,香港作为以港产品出口为主的世界贸易中心;第三阶段是1985年至今,香港作为转口港再度兴起。进入21世纪,由于世界经济增长放缓,加上香港内部经济结构的缺陷以及诸多外部因素的刺激,香港经济遭遇了严重的困难与挑战,对外贸易的增速开始下降。针对香港的经济形势,中国内地与香港在2003年6月29日签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》,反映了中国内地与香港作为独立关税区之间将建立更为紧密的经贸关系。

按照《香港基本法》的规定,香港必须维持其自由港和独立关税区的地位,CEPA的签订为香港经济贸易的发展提供了新的保障和契机,是香港对外贸易转型和发展的一个重要的机遇。《香港基本法》第114条规定:“香港特别行政区保持自由港地位,除法律另有规定外,不征收关税。”此外,《香港基本法》第115条还规定:“香港特别行政区实行自由贸易政策,保障货物、无形财产和资本的流动自由。”这两项规定不仅保证了香港自由的贸易环境和经济氛围,也保证了各种要素通畅地自由流动。

《香港基本法》第116条还规定:“香港特别行政区为单独的关税地区。香港特别行政区可以‘中国香港’的名义参加《关税和贸易总协定》、关于国际纺织品贸易安排等有关国际组织和国际贸易协定,包括优惠贸易安排。香港特别行政区所取得的和以前取得仍继续有效的出口配额、关税优惠和达成的其他类似安排,全由香港特别行政区享有。”

《香港基本法》维护香港自由贸易制度不动摇,从法律层面为香港国际贸易中心的巩固提供了保障;确认了香港独立关税区地位,为香港国际贸易中心的发展提供了广阔的空间。从总体上看,香港自回归以来,虽然受到两次金融危机和“非典”等各种外部因素的影响,对外贸易总额仍呈现出持续上升的趋势。香港商品进出口贸易总额从2000年的32306.52亿港元增加至2010年的63958.59亿港元,这10年间增长了近98%。虽然中间经历了金融危机和“非典”,有所波动,但是整体保持了年均10%的增长速度。其中商品进口额从2000年的16579.62亿港元增至2010年的33648.4亿港元,增长了约103%;整体出口额从2000年的15726.89亿港元增长到2010年的30310.19亿港元,增长了92.7%。无论进口额还是出口额,其年均增长率都超过了10%。

七、思考与讨论

《香港基本法》确保香港维持其基本经济制度不变,为其繁荣和发展提供了保证。但是,香港回归后的经济发展实践,也为我们提出了一些需要进一步思考的问题。

自由竞争体制下的垄断

香港经济的运行一直是以自由竞争的市场调节机制为基础的,也被弗里德曼誉为“自由资本主义经济最后的堡垒”,是以最接近完全市场机制运行的经济体。但是市场竞争往往会导致市场垄断,这种市场的垄断反过来限制市场机制资源配置作用的发挥。香港回归以来,产业集中度比以往更高,尤其是一些有关民生的行业。例如,有研究证实超市零售业已有串谋定价等垄断行为,而这是与民生息息相关的行业。所以,大多数市场经济发达的国家都有反垄断法,防止垄断对经济发展的不利影响。

香港奉行的“积极不干预”原则的内涵是:除非有明显证据证明存在市场失灵,否则政府对私营企业不作任何干预。所以,香港政府在经济性规制方面,主要涉及对电力、自来水、电信、交通等自然垄断部门以及银行证券业等的进入与退出、价格与工资等进行限制与约束等方面。香港监管垄断行业的历史并非很久,大致可分为三个阶段。第一阶段是1964年以前,此间香港政府对垄断或接近垄断的行业几乎没有明确的政策,只遵循自由放任的经济哲学,即使对被视为自然垄断的行业也很少干预。香港的公用事业大都由私人企业根据政府授予的专营权来经营。第二阶段是1964—1995年,政府引入了管制计划。1964年起,政府先后对中华电力有限公司、香港电灯公司实施了管制。此外,电话服务、巴士、机场服务等行业均置于不同的管制计划之下。第三阶段是1995年以后的由管制到竞争。进入20世纪90年代以来,随着经济发展及受监管行业技术的进步,政府陆续在以往由垄断者在监管下负责供应的市场中引入竞争。如1993年,香港政府对本地电话网络服务实施价格上限的管制方式,两年后又进一步开放本地电讯服务市场,引入竞争。

但是,政府管制的增加、引入的竞争可能不恰当等产生的弊病也逐渐显现。由于管制计划是以固定资产计算回报率,并不限制增加收费,有经营者利用此漏洞不断加价并扩大生产能力,致使收费高且生产能力过剩,影响经济效率。因此,为了弥补政府规制缺陷,就应该运用法律途径来应对垄断。对于是否要进行反垄断立法,是否要通过法律的介入拆分低效率的大型垄断,关于反垄断的立法将如何在不违背自由竞争的前提下实施,这些问题目前在香港也存在着诸多争议。

“大市场”下的“小政府”角色如何定位

香港政府历来遵循“小政府,大市场”的执政理念,保持经济的高度自由,使香港继续维持着其国际贸易、金融、航运和资讯中心以及亚洲国际都会和旅游中心的地位。但是,“积极不干预”政策体系也面临着诸多困难与挑战,干预经济的两难局面难以回避。所以,我们对香港政府的作用可以从两个方面进行评价。

一方面,香港政府的自由经济理念及制度有效地提升了经济的竞争力。研究表明,经济自由与其他方面的自由具有相互强化作用,经济自由是维持竞争力的关键因素。美国传统基金会认为香港在法治、不设贸易壁垒和低税率方面有着突出的表现,这些是促使香港成为国际性金融和贸易中心的重要基础。在“积极不干预”的体制下,香港政府坚定地依靠市场机制的作用,只有在“市场失灵”领域才考虑介入干预。在这些理念的指引下,香港的经营环境较其他地区有较强的自由度,不仅有力地推动了香港的发展,也有效地促使香港长期维持较强的竞争力。

另一方面,自由经济不能解决的问题仍然存在。虽然香港被很多国际研究机构看做最自由的经济体,但它们也看到香港的“积极不干预”政策体系存在着一系列尚待解决的问题。例如,2001年世界经济论坛将香港评为全球第八位最有竞争力的经济体,较2000年的第三位低了5位。原因是世界经济论坛采用的新的评选模式更加关注科技创新、创业资金等新的经济因素,这反映出香港政府对科技发展的投入远远落后于工业化国家和地区,以至于科技创新与产业升级的力度不强。

此外,在经济社会发展的特殊时期,政府还面临着以下问题:如何调整物价及工资机制以适应经济发展形势,防止社会贫富差距的进一步扩大;如何改革政府财政资源的分配机制,以应对人口老龄化以及提高人力资本以维持竞争力而产生的教育和医疗支出压力;如何加强基础设施建设以及营造良好的行业竞争环境;如何保证社会在高福利化社会与竞争型社会之间平衡;等等。

上述问题的解决都需要政府适时调整自己的角色,进一步改革和调整“积极不干预”政策体系,把握好“积极不干预”经济的“度”,以适应香港社会的发展要求。

低税制下的社会化福利如何维持

低税率一直以来都是香港保持经济活力的重要保障,但是低税制也必然限制了政府的收入来源。因此,在低税率的条件下,如何改革政府财政资源的分配机制,以应对人口老龄化、教育及医疗支出压力是摆在香港政府面前的又一个重要课题。

一方面,香港政府长期奉行的简税制、低税率政策对于香港经济的腾飞起着至关重要的作用,它不仅促进出口,带来收入和就业,也吸引外来资本,促进经济繁荣。但随着1998年亚洲金融危机的爆发,在经济不景气及通缩的影响下,政府财政收入大幅下滑,连续四年出现财政赤字,主要的原因也是税基狭窄。个人入息的税收(薪俸税与个人入息课税)、公司收入的税收、财产税项(差饷、物业税、印花税、遗产税等)分别占香港税收总额的23%、44.6%和25%,低于亚太经合组织或亚太区的平均数。香港政府财政收入总额很大部分来自卖地及累积财政盈余的投资收益等非税项收入。另外,香港本身是一个外向型的小型经济体,很容易受到外来冲击以及周期性波动的影响。政府的利得税、印花税、物业税等主要收入来源,都会因经济情况的转变而大幅波动,不利于经济的复苏和长远发展。因此,税基狭窄已经成为香港经济稳定与发展的一大瓶颈。

另一方面,香港社会对提高福利的要求也日益迫切,我们在肯定香港社会福利方面取得的成就的同时,也应看到其不足之处。在广度上,政府缺少对社会整体保障工作的系统立法和长期规划。例如,对于劳工的社会保险只是存在于一些个别的法规中,缺少支援性和发展性的保障项目,只是侧重于预防性和补救性的保障项目。在深度上,社会保障的项目繁多,但是保障水平大多较低。例如,老年津贴数目较低、医疗资源不足以及公屋租金的提高等。

当今世界,各个社会都有进一步提高福利化水平的趋势,香港也不例外。香港中文大学2002年的一个抽样电话调查显示,66%的人不满意政府在福利方面的表现,约83%的人认为政府应改革福利制度。甚至有学者认为,香港将来可能也会走向一个高福利化社会。但就国际经验来看,高福利社会的必要条件就是以高税收为支撑;低税收是香港赖以维持竞争力的核心,高税收在香港实施显然是不可想象。而在香港,社会福利经费的来源是政府拨款、公益金、政府奖券基金和捐款等,其中政府拨款为最主要来源,占比最大,改善社会福利必然要求政府投入更多资源。要在税收水平低和财政收入有限的条件下顺应以社会福利服务需求为核心的福利制度改革,显然是香港政府面临的又一挑战。

注释:

①参见国务院发展研究中心港澳研究所编:《香港基本法读本》,北京:商务印书馆,2009年版。

②经营开支指记入政府一般收入账目中经营账目的所有开支。

③非经营开支指所有记入政府一般收入账目中非经营账目的开支,以及资本投资基金、基本工程储备基金(包括政府债券及票据的利息支出,但不包括债券及票据的偿还款项)、赈灾基金、创新及科技基金、贷款基金和奖券基金各账目的开支。

④经营收入指记入政府一般收入账目(不包括视作非经营收入的项目)和土地基金的所有收入。

⑤公共开支指政府开支加各营运基金及房屋委员会的开支。

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